福山：说中国是集权国家的人不了解中国历史

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我更愿意用"民主问责"而不是"民主"
首先，我想建立一个概念性的框架，来了解各个社会的政治制度之间存在根本性的差异，以及它们在未来的发展。在我看来，现代政治秩序有三个重要的组成部分，即国家能力、法治和民主问责。
社会学家马基雅维利将国家定义为合法地垄断或独占一定领土内的权力。这个定义至今依然很有用，因为它确定了国家与其他社会机构的区别。在这一定义中，最重要的是权力，国家即力量，合法地产生、利用权力来执行法律，保护国民免于遭受来自国内外的暴力，提供公共产品，如基础设施、卫生、教育和其他社会中的人民所需要的服务。因此，国家便是产生并利用权力的能力。
第二是法治。我想，在英语中，rule of law（法治、依法治国）与rule by law（以法治国）之间存在根本的差别。以法治国是让法律成为君主命令的代表，君主制定法律，社会中的每一个人都必须遵守。这与现代政治理论之一的法治存在差别，法治意味着君主本人也遵守法律。君王也可以是最有权力的政治人物，即国家元首、总统、国王、帝王、总理，如果他们不受法律所制，这便不是法治。政治权力受到限制，这是法律的最基本定义。法律从根本上来说是对权力的限制，这意味着，在某些情况下，法治要求国家是要在监督下运行。国家是要使用权力，而法治从根本上来说则是要限制权力，确保国家使用权力，并使其符合整体国民的利益。
现代政治秩序的第三个部分是问责，在英语中我更愿意用民主问责而不是民主。民主关系到一定的程序，如选举出统治者，但这些程序的目的是要确保政府应为全体人民负责，而不是一部分掌管政府的精英。选举等程序只是机制，确保实质性的问责。即使在没有选举的情况下，也有可能会实现部分的问责。

    国家能力、法治和民主问责三要素的某种平衡造就成功的政治体系
    这三部分之间需要某种平衡。在我看来，一个成功的、机能正常的政治体系必须达到某种平衡。一方面，你必须使一个国家、一个政治体系有权力做事情。另一方面，如果国家在没有限制的情况下运转，就将出现独裁或暴政，这将会破坏公民的自由与生活。因此，在我看来，政治体系必须达到某种程序的平衡。权力必须受到两个制度的制约，一个是法治，一个是某种形式的民主问责。
    你可能会在一个或两个方向上脱离平衡。如果只有国家，而没有限制的制度，你就只会有独裁。另一方面，如果只有限制，而没有国家，就会出现像叙利亚或利比亚这样的状况，或完全分裂、无政府状态，每个人都会手拿AK-47，组成武装集团，占领财产和土地，很明显，人们的生命便会受到影响。但也有其他政治体系，有一定程度上的国家状态，但却很有限。我认为这是当今世界一些国家贫困、欠发达的最重要原因，它们无法、没有能力提供最为基本的公共必需品或发展。纵观全世界，尼日利亚、马里、也门、叙利亚、伊拉克等国家出现的暴力，许多都源于国家的崩溃，或者国家的软弱，无法提供基本的公共安全。
    从各个国家的实践来看，国家能力、法治和民主问责之间又是相互独立的。这三个要素之间的组合也可以不同，有的是有国家而没有法治和民主问责，有的是有民主问责而没有国家和法治，等等。这三个要素应该彼此平衡，但并不彼此支持，而是处于冲突状态，比如很多国家有强势的法治和强势的民主问责，太多的制衡，以致国家衰弱。因此，将它们放在一起考虑时便会变得尤为复杂。
    在我看来，中国目前拥有高度发达、现代的国家，实际上中华文明早于欧洲2000年形成了类似的现代国家，但法治和民主问责却欠发达。与之相比，美国则是在政治制度光谱的另一端，有着强大的限制机制，宪法和民主选举，但国家在某些方面却软弱，提供某些公共服务产品的能力比较弱。中国和美国的国家能力、民主问责和法治之间的平衡是不同的。


  说中国是集权国家的人，缺乏对中国历史的了解
    如果从历史角度来探讨中国政府的起源，我认为，中国是第一个发展出马克斯·韦伯所说的现代国家的地方。韦伯认为，与现代国家相反的便是世袭制国家，即精英群体统治国家或拥有国家。这就是为什么叫世袭制，国家就像是来自父亲的礼物，国王或女王可以将整个省作为公主的嫁妆。现在，没有一个国家敢于公开说国王拥有这个国家，但目前许多发展中国家却有这个趋势，即统治阶层正在不断地获取私人经济利益，这种情况存在于尼日利亚或其他富含石油的国家。很小部分的精英利用国家作为工具，占据了绝大部分的收入。公共利益与私人利益没有什么区别，因此便会出现高度的腐败。
    我认为，第一个发展出不是世袭制而是现代国家的是中国。现代国家管理客观地对待国民，你与国家的关系不取决于你是否是负责掌管这个国家的人的朋友或亲戚。韦伯认为，现代国家是官僚化的、中央集权的，官僚根据能力选拔，即根据他们对技术的掌握程度，公共利益与私人利益有严格区分，并因此而反对政治腐败的出现。中国从未实施过这样理想化的政府，但至少在中国历史上，与之相类似的政府出现得很早。它的出现与当时发生的战争有关系。著名社会学家查尔斯·蒂利认为，现代国家形成的主要驱动力是战争。蒂利观察早期现代欧洲国家形成的历史以后提出国家创造了战争、战争创造了国家。
    这在古代中国两个重要时期，即春秋战国时期就显现出来。春秋时期持续了294年，中国不同的政治联盟之间打了1200多场战争。而在战国时期的255年间，各个国家之间打了468场战争。在这500年历史中，只有89年没有发生主要国家之间的战争。如同早期现代欧洲，这种军事竞争事实上成为现代机构形成的推动因素。为了支持战争，就逐渐发展出了官僚体系。最早是收税，然后是收集资源来支持战争，支持战场上的士兵。在某种方式上，这同样让普通老百姓有了权力，必须发展出某种统一的、分等级的、中央集权的官僚政治体制。这种体制是在战国末期出现的。这一段的中国古代历史也帮助中国产生了尊重律法的文化。国家建设、国家共同文化的发展，即现在伊拉克等许多发展中国家仍在努力建设的国家身份认同，中国早在古代就已经建立起来。
    大约两三千年前出现的中国现代国家，西方学者未必足够意识到了这个成就，如韦伯便说中国是一个集权国家。原因在于西方的学者缺乏对中国历史的了解，而且西方所看的中国历史都是19世纪晚清社会，当时中国的一些社会制度正在衰落。他们不了解中国文化的核心历史经历。但如果你对比中国和马克斯·韦伯列出的现代社会具有的特征，你会发现，中国基本上都符合那些特征。因此，我认为，中国远比西方更早实现了某种程度上的现代国家制度。而另一个原因就是早期的这种政治的现代性，并没有伴随工业革命的出现，所以19世纪的那些社会学家认为政治的现代性和经济的现代性要连在一起，而中国当时并没有做到这一点，所以他们就不认为中国有现代的政治制度。

   我的方法不是历史决定论
    如果多谈对比，如我所讲过的，中国和美国处在我所绘制的政治制度光谱的相反两端，体现在以下几点：
    在中国的国家发展中，权力的平衡向国家倾斜。我想，从“文化大革命”结束到今天，中国发生最重要的变化是逐渐普及的法治，也就是政府的决策越来越多是由官僚体系提出规定来制定，并不是随意提出的规定，这也见于中国高层的决策制定。
    美国是这样的，我们的平衡倾向于对政府权力根深蒂固的极度不信任。美国诞生于反英国君主和英国议会的革命中，所以开国国父们建立了一套宪政体系，划分权力，加以比德国、瑞典、丹麦和英国更多的制约和平衡。这些国家法律秉承民主，但没有像美国宪法体系一样多的制度制约。
    而现在的问题是，由于美国社会内部意见分化，许多意见相左但组织有序的利益集团利用宪法体系中的制衡使得政府施政受阻，比如通过预算或通过多数支持的法案十分困难。比美国运行更好的民主国家模式，或民主政治体制，我想会选择像德国、丹麦、斯堪的纳维亚半岛的北欧国家那样的议会制，避免总统和议会由不同政党把持，这就是美国政府近年来诸多问题的原因。
    但这也说明，政治的发展永远是进行时，每种制度都需要演变，没有一种是放之世界都正确的制度，因为世界变化很快，国内国际形势都如此。政治体制也需要演变。因此，我不会对中国或美国做关于未来的预测，但我希望提供一种框架来思考为什么国与国不同，造成这种不同的历史原因又是什么。
    很多人指责我的方法是历史决定论，因为我指出不同社会在历史上长期的发展倾向，进而误以为我认为历史上中国是中央集权，以后也依然如此，或者美国设有许多制约与平衡，就一定造成分裂，无法决断。我认为这都是不对的，政治制度在演变，重要的是社会在演变。构成体制演变的基础是充满变化的社会，社会中有不断涌现的群体，有中产阶级，有不同的理想诉求，这点在中国和世界许多国家都能找到，有因为全球化和科技等方面带来的变革，这些都促使政治体制和政治制度有适应力和能力去演变。▲（本文作者：弗朗西斯·福山，这是作者在清华大学产业发展与环境治理研究中心十周年系列学术讲座--国家治理与公司治理上的发言，由伊文翻译整理。）